통합특별시정책, 과연 바른 정책도구인가?

요약

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▲전남광주통합특별시 출범을 하루 앞둔 지난 6월 30일 광주 서구 광주광역시청 외벽에서 작업자들이 전남광주통합특별시 간판을 설치하고 있다. 2026.6.30 ⓒ 연합뉴스

전남광주통합특별시가 2026년 7월에 출범했습니다. 전남광주통합통합시 설치를 위한 특별법도 2026년 3월 5일 제정되어, 7월 1일부터 시행하게 되어 있습니다. 특별법은 전라남도와 광주광역시를 통합하여, 인공지능, 에너지, 반도체 등 글로벌 미래 첨단산업과 농어업의 조화로운 발전을 통하여 실질적인 지방분권과 국가균형발전성장에 이바지함을 목적으로 한다고 법 제1조에서 목적으로 밝히고 있습니다.

여기서 정책의 목적-수단 구조를 보면, 정책목적은 실질적인 지방분권과 국가균형발전성장이라는 것을 알 수 있고, 정책수단은 글로벌 첨단산업과 농어업의 조화로운 발전입니다. 그리고 이러한 정책을 위한 정책도구로서 통합특별시라고 하는 광역시와 도의 통합을 하겠다는 것입니다. 문제는 정책목적도 단일의 목적이 아니고 복합적 목적을 가지고 있고, 정책수단도 서로 대립될 수 있는 수단을 중첩시켜 놓았다는 것입니다. 정책으로서는 그 성공을 달성하기 매우 어려운 복합목적과 복합수단을 가지고 있는 정책구조를 가지고 있는 것을 알 수 있습니다. 더구나 정책도구로서의 광역시와 도의 통합이란 것도 쉽게 달성되기 어려운 갈등과 조율이 매우 필요한 난제가 될 가능성이 높은 것입니다.

즉 통합특별시정책은 그 자체로서도 통합 자체가 갈등없이 되기 어려운 것인데, 이를 도구로 하는 정책목적과 수단을 과연 달성할 수 있는 인과관계를 입증할 수 있는가 혹은 실행가능성이 어느 정도인가도 지난한 정책과정의 운영과정을 거쳐야 알 수 있는 것이라는 점이 중요합니다. 이 점에서 이 정책은 한국의 정책학의 연구대상이 될 것이고, 한국의 정책과정상의 다양한 문제점을 노정시킬 것이 예상되는 정책사례라고 할 수 있습니다.

AD 아무튼, 이렇게 고난도의 정치적 조율과 리더십이 필요로 하고, 정책시스템의 변혁을 일으킬 의사결정이 요구되는 이 정책이 2026년 7월부터 이제 시작됩니다.

이제 특별시장도 선출되었고, 통합특별시의회 의원도 선거를 통해 선출되어 있습니다. 그러나 통합의회는 그 자체로서 이미 전남쪽의 입장을 과대대표하고 있다는 문제제기가 있고, 광주시의 자치구는 시군에 비해서 재정력이나 조직인사권이 취약한 상태여서 통합특별시하에서 불공정하다는 문제가 이미 노정되어 있습니다. 또 통합특별시에는 중앙정부로부터 예산과 권한을 이관받아야 하는데 이것을 주도할 수 있는 조직이나 인력, 그리고 리더십이 준비되어 있지 않으면, 정책수단 자체가 구성되지 않을 수 있습니다.

또 통합과정에서 산하기관과 공공조직의 구조조정은 거센 진통이 예상됩니다. 출연기관과 공기업, 사업소들이 통폐합이 되어야 하고, 그 과정에서 조직과 인사개편이 불가피합니다. 또 행정조직 내부에서도 승진체계와 보직배분, 근무지 이동에 따른 갈등도 발생할 수 있고, 통합특별시의 핵심기획과 예산부서를 어디에 위치할 것인가도 갈등이 예상됩니다. 더구나 통합은 광주시와 전남의 통합이지만, 지역권역은 동부권, 서부권, 광주권이라고 하는 3개로 구분되어 있어, 3개의 청사들간의 기능배분을 어떻게 할 것인가도 갈등이 심화될 수 있는 것이 예상됩니다.

다시 말해, 통합의 갈등을 극복하고, 통합특별시로서 운영이 시작된다고 해도, 통합특별시라는 특별한 정책도구를 도입한 정책수단이 성과를 내고, 그 성과에 따라서 정책목적이 과연 성과를 낼 수 있을 것인가라는 문제는 앞으로 지속적으로 질문을 던져 보아야 할 사안입니다.

새로운 계층의 형성

통합특별시는 단순한 구역을 통합하여 규모를 크게 하는 공간의 문제만은 아닙니다. 통합특별시는 중앙정부의 권한과 재정을 광역권역으로 분권하는 시스템개혁의 문제입니다. 즉, 통합특별시는 서울특별시와 같이 특별시로서 장관급의 위상을 가지게 되는 지방자치단체입니다. 이것은 중앙정부부처와의 정책이나 행정관리의 갈등이 생길 경우, 국정을 총괄하는 국무총리의 조정을 받는 것이지, 장관의 지시나 조정을 받지 않는 자치권을 가지고 있다는 의미를 가집니다.

따라서 통합특별시는 2층제 지방자치제도의 계층구조인 광역시도-시군구라는 구조에서 2.5계층의 위상을 가지는 새로운 지방자치단체의 출범을 의미하게 되고, 이것은 중앙정부 부처와의 정책갈등이 생길 때, 다른 광역시나 도와는 차원이 다른 위상과 권한을 가지게 되는 셈입니다. 이 점에서 통합특별시라고 하는 정책도구(policy tool)는 한국의 지방자치제도의 계층구조에 변혁을 일으키는 도구가 될 것입니다.

그리하여 인구 317만명을 가진 통합특별시는 규모만 커진 것이 아니라, 역할이 특별시로서의 명확한 기능을 수행할 수 있는 조직과 자원, 거버넌스 구조를 가지고 있는가를 살펴보아야 합니다. 통합특별시는 광역교통이나 에너지정책, 광역인프라, 대규모 투자유치, 산업전환 등의 5극3특의 하나의 극을 담당할 수 있는 자치권한을 가지고 있어야 하고, 광주권, 서부권, 동부권의 각 권역의 강점을 살릴 수 있는 조정권한도 가지고 있어야 합니다.

또 통합특별시는 전남 주민과 광주시민들을 하나의 통합된 공동체로서 성과를 공유하게 할 수 있도록 권역별 주민회의나 시민참여 플랫폼도 구축하여야 하고, 공론화제도를 활성화하여, 다양한 입장과 이해관계를 공개적으로 토론하고, 숙의하여 책임있는 의사결정을 할 수 있어야 합니다. 더구나 도시지역과 농어촌지역의 행정수요의 차이를 구분하여 조직관리가 이루어져야 효율성을 달성할 수 있을 것이고, 도시문제와 농어촌문제는 정책의 우선순위가 다르게 정해지고, 행정서비스의 내용과 수준도 다르게 맞춤형으로 제공되어야 할 것입니다.

그럼에도 통합특별시가 획일적으로 관리를 한다든지, 다양한 층위와 지역의 요구되는 다양하고 복잡한 자치내용을 다양한 자치모델로 대응해 주지 못한다면, 통합특별시가 출범하여 운영되더라도 이 정책수단은 성공하지 못할 수 있습니다.

특히 통합특별시 지방의회는 대표성에서 문제가 될 수 있습니다. 지방의회는 지역 주민들의 다양한 이해관계를 대변하고 자원을 배분하는 민주주의의 핵심기구입니다. 그런데 통합특별시의회는 과연 광역시와 전남도의 지역이익을 대변해야 하는 것인지, 광주권, 동부권, 서부권과 같은 권역의 이익을 대변해야 하는 것인지가 논란이 될 수 있고, 현재와 같이 시군22개와 자치구 5개의 인구비례와 시군지역배려의 구조에서 선출된 통합특별시의원들이 자신의 선거구 지역의 이익을 이기적으로 대변한다면, 통합특별시정책의 목적인 균형발전정책과 실질적 지방분권은 어떻게 달성하게 할 것인가와, 정책수단으로서 첨단산업과 농어업의 조화라는 하위 정책목표는 어떻게 달성하게 할 것인가는 난제의 영역에 있게 됩니다. 다층적인 지역이익을 대변해 내는 이상적인 통합특별시의회의 구성을 어떻게 제도설계할 것인가가 중요한 논점이 됩니다.

그런데, 현행의 공직선거법에 의하면, 인구가 적은 시군이라도 최소 1석의 광역의원을 두도록 규정하고 있고, 헌법재판소에서는 2018년 선거구간의 인구 편차 허용한계를 3:1(상하 50%)로 변경하였습니다. 통합하기전의 의석구조를 보면, 광주광역시의회가 23석, 전남의회가 61석으로 되어 있었습니다. 그대로 통합의회가 구성된다면, 광주광역시는 극단적인 과소대표현상이 나타나게 되어, 의사결정의 주도권을 도지역에 내주게 되는 것입니다. 그렇다고 표의 등가성을 확보하기 위해 광주광역시의회의 의석수 증원을 할 경우, 다른 시도와의 형평성에 문제가 생기게 되는 것입니다.

이에 공직선거법이 2026년 4월 22일 개정되어, 광주광역시에 지역구의석이 4석이 증원되어 24석, 전남은 55석 그대로 하여, 총 79석이 되었습니다. 여기에 비례대표가 12석(통합전에는 9석이었음)으로 이를 합치면 91석이 선출된 것입니다. 이렇게 하더라도, 헌법재판소 결정(2014헌마189)와 부합하지 않는 선거구가 29개나 되기에, 이 지역에서는 광역의원 선거구 위헌의 헌법소원을 내기도 한 것입니다. 신속하게 통합특별시의회가 정책목적과 수단에 부합하게 재설계되어야 합니다.

다시 말해, 통합특별시의회로서의 대표성을 가지는 선거제도를 구성하는 것도 이미 갈등이 발생하고 있고, 정책목적과 정책수단(하위 정책목표)을 달성할 수 있도록 정책도구로서의 통합특별시를 제도설계하는 것 자체가 고도의 전문성을 요구하는 정책난제에 해당한다고 볼 수 있습니다.

근린에 거주하는 주권자로서 주민의 관점은

통합특별시정책이 구상되고 실현되는 과정에서 통합하는 자체가 지방자치의 정책과정에서 난제가 되고 있었기에, 그 이후에 과연 통합특별시가 구성되고 나면, 그것이 국가의 국정과제로서의 정책목표를 달성하는가라는 부분에 대한 합리적 숙의가 이루어지지 못한 측면이 있습니다. 또 지방자치의 주인공이 주권자로서의 주민이라고 하는데, 통합특별시라는 정책도구는 과연 주민들의 근린생활 행복과 삶의 질을 높이는데 기여하는 것인가라는 점도 그다지 숙의 공론이 이루어지지 못하였습니다.

근린에 거주하는 주민으로서는 가까이 있는 지방정부가 강한 자치권을 가지고 근린문제를 효율적으로 해결해 주고, 그러한 정책과정에 주민이 주권자로서 참여하고 관련된 정보가 충분히 공개되어서, 근린 주민으로서의 효능감과 공동체에 대한 공공봉사정신을 가질 수 있도록 제도설계되어야 할 것입니다.

주민의 입장에서 국가공동체의 정책목표가 실질적인 지방분권과 균형성장발전이라고 하면, 먼저 근린구역에서 실질적인 지방분권과 지방자치가 이루어지도록 해야 합니다. 그래서 근린구역에서 자기결정과 자기책임이 가능한 제도설계가 필요합니다. 근린구역에서 자치(self-government)가 가능한 제도설계가 선행되어야 합니다. 그 다음에 지역권의 자치체 연합이 가능한 계층이 형성되는 것입니다. 이를 위해 시읍면의 지방자치가 근린구역정부로서 운영되고 주민선거로 통합형의 근린의회가 구성되게 하는 것을 제안합니다. 이리하여, 시군구의 지방자치권도 실질적으로 강화하여 주민의 입장에서는 근린의회와 시군구 지방자치단체에서 공공서비스와 민원서비스가 전권한성을 가지고 해결될 수 있도록 되어야 할 것입니다.

한편 중앙정부 입장에서도 실질적인 지방분권을 위해서는 초광역권역 단위로 행정구역을 설계하여, 초광역권에서의 지방주도의 초광역권 경제와 교통, 의료와 혁신이 이루어질 수 있고, 이에 대한 책임을 명확히 질 수 있는 제도설계가 필요합니다. 여기에 해당하는 것으로서 5극 3특, 즉 초광역권 지방자치정부가 필요합니다. 단순히 광역시와 도를 통합한다고 초광역권의 지방자치정부가 되는 것은 아닙니다. 실질적 지방분권과 국가균형성장에 성과를 낼 수 있는 정교한 초광역지방자치정부의 설계도가 새롭게 기획되어야 하는 것이고, 이상적인 제도설계와 현실적인 제도운영에는 괴리가 있을 수 있으므로, 과도기적인 단계도 설계되어야 합니다.

또 주권자 주민의 관점과 근린구역의 실질적 자치분권의 입장에서 초광역권 지방자치정부가 실질적으로 작동하기 위해서는 초광역권 지방정부의 의회구성에서 초광역권의 권역을 대표하는 지역대표의원을 직접 선출하여야 하고, 비례대표로서 초광역권 전체를 대표할 수 있는 비례대표의원을 선출하여, 지역대표와 비례대표가 반반씩 선출되도록 GLA(런던광역지방정부) 자치정부를 형성할 때 도입하였던 방식을 채택할 것을 제안합니다. 현재처럼 기존의 광역시와 도의 의회 선출하던 방식을 연장하여 도입할 일은 아닙니다. 단순한 통합방식으로는 제도적으로 갈등을 촉발시킬 뿐입니다.

주권자 주민의 입장에서는 국가공동체와 초광역권 지방자치정부가 역할분담에 의해, 국가의 균형성장이 이루어질 수 있도록 실질적 분권이 이루어지고, 초광역권역 지방자치정부는 슬림화되고, 오히려 시군구의 기초지방자치단체가 실질적인 자치권이 강화되어 지역권역에 맞춤형의 거버넌스가 형성되어, 초광역권과 근린권이 상호 협력하고 파트너십을 가지고 조정되는 네트워크 정부가 될 필요가 있습니다.

요컨대 인구감소와 수도권집중의 국정과제를 풀어낼 수 있는 혁신적인 지방자치행정체제의 새로운 관점에서의 설계가 필요한 시기입니다. 다양한 논의와 숙의 공론화가 이루어져서 선거제도와 정당제도, 그리고 균형성장 국토계획 등의 관점도 접목되고, 미래형 한국의 실질적 지방자치분권이 이루어질 수 있는 대안을 만드는 데 국정의 지혜를 모아야 할 때입니다.

덧붙이는 글 | 글쓴이는 충남대 도시자치융합학과 교수입니다. 이 기사는 굿모닝 충청에도 실립니다.

#통합특별시정책 #숙의공론화

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